La Constitución española de 1978 es
la norma suprema del ordenamiento jurídico español, a la que están
sujetos todos los poderes públicos y ciudadanos de España4 desde su entrada en vigor el 29 de diciembre de 1978 (Disposición Final).
Aprobada por las Cortes Generales en
sesiones plenarias del Congreso de los Diputados y del Senado celebradas el 31
de octubre de 1978, la Constitución fue ratificada en referéndum
el 6 de diciembre, siendo sancionada y promulgada por el rey Juan Carlos I el 27 de diciembre
y publicada en el Boletín Oficial del Estado el
29 de diciembre del mismo año.
La promulgación de la Constitución
implicó la culminación de la llamada transición a la democracia, que tuvo lugar como
consecuencia de la muerte, el 20 de noviembre de 1975, del anterior jefe de
Estado, el dictador Francisco
Franco, precipitando una serie de acontecimientos políticos e históricos
que transformaron el anterior régimen dictatorial en un
«Estado social y democrático de derecho que
propugna como valores superiores del ordenamiento jurídico la libertad,
la justicia,
la igualdad y el pluralismo político», tal y como proclama el
artículo primero de la Constitución (Art. 1.1). En él también se afianza el
principio de «soberanía nacional», que «reside en el pueblo español» (Art.1.2) y se
establece «la Monarquía parlamentaria» como forma
de gobierno (Art. 1.3) Deroga, además, en la Disposición Derogatoria,
las Leyes Fundamentales del Reino aprobadas
en 1938 y modificadas en múltiples ocasiones, la última de ellas en 1977
precisamente para abrir paso a la democracia.
«La Constitución se fundamenta en la
indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos
los españoles y reconoce el derecho a la autonomía de las nacionalidades y
regiones que la integran» (artículo 2). Establece una organización territorial basada
«en municipios, en provincias y en las Comunidades Autónomas que se constituyan»
(Art. 137), rigiendo «la solidaridad entre todas ellas» (Arts. 2 y 138.1). Tras
el proceso de formación
del Estado de las Autonomías, las comunidades autónomas gozan de una
autonomía de naturaleza política que configura a España como un Estado autonómico.n.
1 Las entidades locales, como los
municipios y las provincias, gozan de una autonomía de naturaleza administrativa, y sus instituciones actúan en conformidad con criterios de
oportunidad dentro del marco legal fijado por el Estado y las comunidades autónomas.6
El rey es
el jefe de Estado, símbolo de su unidad y permanencia,
arbitra y modera el funcionamiento regular de las instituciones, asume la más
alta representación del Estado español en las relaciones internacionales,
especialmente con las naciones de su comunidad histórica, y ejerce las
funciones que le atribuyen expresamente la Constitución y las leyes (Art. 56
CE). Sus actos tienen una naturaleza reglada, cuya validez depende del refrendo de
la autoridad competente que, según el caso, es el presidente del Gobierno, el
presidente del Congreso de los Diputados, o un ministro (Art. 64).
En el texto constitucional se establece
la separación de funciones (no debe confundirse con la separación de poderes, idea fundamental del
pensamiento liberal).7 En la base, la soberanía nacional permite la elección, por sufragio universal —varones y mujeres,
mayores de 18 años— (Art. 12) de los representantes del pueblo soberano en
las Cortes Generales, configuradas a modo de un bicameralismo asimétrico,
integrado por el Congreso de los Diputados y
el Senado. Ambas cámaras comparten el poder
legislativo, si bien existe una preponderancia del Congreso de los
Diputados, que además es el responsable exclusivo de la investidura del presidente del Gobierno y de
su eventual cese por moción de censura o cuestión de confianza. No obstante, tanto el
Congreso como el Senado ejercen una tarea de control político sobre el Gobierno
mediante las preguntas e interpelaciones parlamentarias.
El Gobierno, cuyo presidente es
investido por el Congreso de los Diputados, dirige el poder
ejecutivo, incluyendo la administración pública. Los
miembros del Gobierno son designados por el presidente y, junto a él, componen
el Consejo de Ministros, órgano
colegiado que ocupa la cúspide del poder ejecutivo. El Gobierno responde
solidariamente de su actuación política ante el Congreso de los Diputados (Art.
108), que, dado el caso, puede destituirlo en bloque mediante una moción de censura.
El poder
judicial recae en los jueces y tribunales de justicia, y el Consejo General del Poder Judicial es
su máximo órgano de gobierno. El Tribunal Constitucional controla
que las leyes y las actuaciones de la administración pública se ajusten a la
norma suprema.
Historia
Artículo
principal: Historia del constitucionalismo
español
Escena del
Congreso de los Diputados a mediados del siglo XIX, por Eugenio Lucas Velázquez.
La historia constitucional de España se
desarrolló durante todo el siglo XIX y
principios del XX, y se
caracteriza por una habitual inestabilidad de los numerosos textos
constitucionales, que suelen tener un carácter partidista y de ruptura,
contando con escaso apoyo e indiferencia entre el pueblo. Todo ello provoca que
las constituciones tuvieran, por regla general, una escasa duración,
sucediéndose un gran número de textos a lo largo de cortos períodos.
Constitucionalismo
histórico
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El primer texto al que conviene hacer
referencia es el Estatuto de Bayona de 1808, carta
otorgada que dada su escasa aplicación y su contexto histórico, ha
tenido poca influencia en la historia del constitucionalismo español.
Más allá de este antecedente, la
doctrina suele fijar el comienzo del constitucionalismo español en la Constitución de 1812, que con un
carácter liberal y popular surge como respuesta a la invasión napoleónica. Se trataba de un texto
extenso y rígido, que reconocía la soberanía nacional y planteaba una división
de poderes en la que el legislativo recaía sobre un parlamento unicameral
elegido por sufragio universal indirecto de cuarto grado. La Corona, por su
parte, gozaba de amplias facultades ejecutivas y un poder de veto temporal
sobre las decisiones del legislativo. Fue aplicada entre 1812 y 1814;
posteriormente, entre 1820 y 1823, durante el llamado Trienio
Liberal; y finalmente, durante un breve lapso temporal en 1836.
El siguiente texto se encuentra recogido
en el Estatuto Real de 1834, carta otorgada cuya
redacción fue dirigida por Francisco Martínez de la Rosa, siendo
aprobada bajo la Regencia de María Cristina. De carácter conservador, tenía por
objetivo principal la regulación de la Corona. Como principales novedades,
introdujo el bicameralismo (Estamento de Próceres y de Procuradores) y la
elección directa.
Tras el motín de La Granja de San Ildefonso y
un breve periodo de vigencia de la Constitución de Cádiz, se promulga la Constitución de 1837. El nuevo texto, de
carácter liberal, suponía una revisión de la Constitución de Cádiz en la que de
nuevo se consagraban los principios de soberanía nacional y división de
poderes. No obstante, se conservaba el veto absoluto del rey, la elección directa
y el bicameralismo parlamentario del Estatuto Real, esta vez bajo los nombres
de Congreso de los Diputados y Senado. En el primer caso, los diputados serían
elegidos por sufragio censitario directo, renovándose un cuarto de la Cámara
cada trienio. En el segundo caso, los senadores resultaban elegidos mediante un
sistema mixto por el que se designaban ternas mediante sufragio directo,
escogiendo finalmente el rey a uno de los tres candidatos a senador.
Tras la escasa aplicación práctica y
observancia de la Constitución de 1837 por parte de los poderes públicos, y
alcanzada la mayoría de edad de Isabel II, se decidió su reforma, dando lugar a
la Constitución de 1845, de carácter conservador.
La nueva redacción configuraba una soberanía compartida entre el rey y las
Cortes. Se conservaba la división de poderes, con un legislativo bicameral en
el que el Congreso se renovaba en pleno cada cinco años mediante sufragio
censitario directo, mientras que el Senado se constituía mediante la elección
regia de entre españoles de altísima renta y que estuviesen comprendidos entre
una serie de altos cargos eclesiásticos, militares y civiles, o bien entre la
alta nobleza. Se trata de un periodo inestable en el que la Constitución es
frecuentemente reformada, llegando a haber un proyecto de nueva Constitución
que no llegó a entrar en vigor, la llamada Constitución non nata de 1856.
Tras la Revolución de 1868, la Constitución de 1869 instauró
como rey a Amadeo I y configuró una monarquía parlamentaria que
supondría un auténtico hito democrático en la historia del constitucionalismo
español. Tanto el Congreso como el Senado resultaban electos por sufragio
universal masculino y directo, aunque para ser senador se requería la
pertenencia a una determinada categoría compuesta por altos cargos civiles,
militares y eclesiásticos. Por otro lado, la Constitución configuró una
amplísima tabla de Derechos Fundamentales, tales como el derecho de reunión, de
asociación o la libertad de culto.
La ingobernabilidad del país provocó la
abdicación de Amadeo I, y la proclamación de la Primera República Española. Su Proyecto de Constitución
Federal de 1873 planteaba un Estado democrático, cuyo legislativo
recayera en un bicameralismo puro. Siguiendo el modelo federalista, junto a la
Constitución Federal estarían las constituciones de los diferentes estados que
se asentaban sobre el territorio, y que contarían con la mayor parte de las
competencias, reservándose el estado federal materias como la defensa nacional
y la política exterior. El proyecto de Constitución no llegó a entrar en vigor
a causa del golpe de Estado del general
Pavía en 1874.
Tras la Restauración de la monarquía,
se promulgó la Constitución de 1876, cuyos principales
impulsores serían Antonio Cánovas del Castillo y Manuel Alonso Martínez. Estableciendo al rey
como eje vertebrador del Estado, le eran atribuidos el poder ejecutivo y un
poder legislativo compartido con las Cortes. Se trataba de una monarquía constitucional en la que
dependía de la voluntad regia la mayor o menor intervención en la vida
política. La ambigüedad constitucional, junto con su carácter flexible (podía
ser reformada por el procedimiento legislativo ordinario) hizo que tuviera una
larguísima vigencia.
Tras el inestable final de la
Constitución de 1876 (Dictadura de Primo de Rivera, dictablanda de Berenguer), se proclamó
la Segunda República Española, cuya Constitución de 1931 establecía una
división de poderes en la que el legislativo recaía sobre un Parlamento
unicameral elegido por sufragio universal directo, y que gozaba de un
calendario fijo de sesiones, permitiendo la convocatoria extraordinaria y la
suspensión limitada de sus sesiones por parte del presidente de la República.
Por otra parte, el ejecutivo se encargaba al Presidente de la República que era
elegido por las Cortes y por unos compromisarios elegidos por sufragio
universal en número igual al de diputados. El poder legislativo tenía su
cúspide en el Tribunal Supremo, creándose también un Tribunal de Garantías
Constitucionales que resolviera la eventual inconstitucionalidad de las leyes,
los recursos de amparo y los conflictos de competencia legislativa. La
organización territorial se dividía en municipios y provincias, pudiendo
constituirse regiones autónomas, llegando a constituirse en Cataluña y País
Vasco. Finalmente, hay que destacar la completa tabla de Derechos
Fundamentales que dicha Constitución contenía, y que se asemeja en gran medida
a la de la actual Constitución de 1978.
Tras la guerra civil española y la instauración
del régimen franquista en 1939, el Estado se
constituyó en una dictadura de carácter personalista y centralista que vació de
poder a las Cortes, suprimió los Derechos Fundamentales y los partidos
políticos, e incluso careció de Constitución, sustituida por las
denominadas Leyes Fundamentales del Reino que
configuraban la llamada Democracia orgánica, muy alejada en forma y
fondo de las democracias liberales.
Artículos
principales: Transición Española y Reforma política de Adolfo Suárez.
La distribución
de votos y escaños de la legislatura constituyente,
perfiló un mapa político sin mayoría absoluta de gobierno y donde las opciones
más radicales no tuvieron el éxito pretendido, y esta circunstancia colaboró en
beneficio del acuerdo constitucional.
La muerte del dictador y general Francisco
Franco, el 20 de noviembre de 1975, marcó el inicio del proceso de la Transición Española hacia la democracia representativa. Dos días
después de la muerte de Franco, Juan Carlos I fue proclamado rey
de España, quien había sido designado por el dictador, en virtud de lo
estipulado en la Ley de Sucesión en la
Jefatura del Estado de 1947. El 14 de mayo de 1977, Juan Carlos I se
convirtió en heredero legítimo de los derechos dinásticos de Alfonso
XIII, traspasados por la renuncia de su padre don Juan. Este reconocimiento está
constatado en la Constitución, al reconocer a Juan Carlos I como depositario de
la «dinastía histórica».n.
2
En julio de 1976 se produjo el cese del
presidente Carlos Arias Navarro tras rechazar las
Cortes su Plan para la reforma política. La posterior formación de un Gobierno
presidido por Adolfo Suárez González, designado por el rey
según la legislación vigente, fue la que consiguió abrir el periodo constituyente.
El Gobierno de Suárez envió a las Cortes
el proyecto de ley para la Reforma Política en
octubre de 1976, que fue aprobado y, posteriormente, sometido a referéndum siguiendo
los requisitos exigidos por las Leyes Fundamentales (señaladamente
la Ley de Sucesión en la
Jefatura del Estado). La Ley para la Reforma Política, que era
formalmente una ley fundamental, suponía una notable alteración del
ordenamiento vigente: reconocía los derechos fundamentales de la persona como
inviolables (artículo 1), confería la potestad legislativa en exclusiva a la
representación popular (artículo 2) y preveía un sistema electoral inspirado en
principios democráticos y de representación proporcional.
Posteriormente, el Real Decreto Ley
20/1977, de 18 de marzo, reguló el procedimiento para la elección de las
Cortes, recogiendo el sistema
D'Hondt y la financiación estatal de los partidos políticos. En abril
del mismo año se legalizó el Partido Comunista de España. Todo ello
permitió celebrar las elecciones generales de 1977,
las primeras elecciones libres en España desde febrero de 1936.
Una de las tareas prioritarias de las
Cortes fue la redacción de una constitución. La Ley para la Reforma Política ofrecía
la posibilidad de que la iniciativa de la reforma constitucional correspondiera
al Gobierno o al Congreso de los Diputados, y se eligió esta última opción. El
1 de agosto de 1977, la Comisión de
Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los
Diputados nombró una Ponencia de siete diputados encargada de elaborar un
anteproyecto de constitución: estas siete personas, conocidas como los «Padres de la Constitución», fueron Gabriel
Cisneros (UCD), José Pedro Pérez-Llorca (UCD), Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón (UCD), Miquel Roca i Junyent (Pacte Democràtic per Catalunya), Manuel Fraga Iribarne (AP), Gregorio Peces-Barba (PSOE) y Jordi Solé Tura (PSUC).9
Carteles de los
partidos políticos realizados con motivo del Referéndum
para la ratificación de la Constitución española.
El anteproyecto se discutió en la
Comisión y fue posteriormente debatido y aprobado por el Congreso de los Diputados el 21 de
julio de 1978.10 A continuación, se procedió al examen del texto del Congreso
por la Comisión
Constitucional del Senado y el Pleno del mismo órgano. La
discrepancia entre el texto aprobado por el Congreso y el aprobado por el
Senado hizo necesaria la intervención de una Comisión Mixta Congreso-Senado,
que elaboró un texto definitivo. Este fue votado y aprobado el 31 de octubre de
1978 en el Congreso con 325 votos a
favor (156 de UCD, 110 del Grupo Socialista
(103 de PSOE-PSC, 4 de ex PSP y 3 de ex PDPC), 20 del PCE, 9 de AP,
8 del Grupo Minoría Catalana (7 de PDPC y 1 de UDC), 1 de CAIC y 7 del
Grupo Mixto (4 de ex-UCD,4, 2 de ex-PSP y 1 de Centre Català), 14 abstenciones (7
de PNV, 2 de AP,
1 del Grupo Minoría Catalana (1 de ERC), 2 de UCD y 2 del Grupo
Mixto (1 de ex-UCD y 1 de ERC)) y 6 votos en contra (5 de AP y 1 de EE);
asimismo hubo 5 diputados ausentes (1 de UCD, 1 de PSOE, 1 de PNV y 1 del Grupo
Mixto (1 ex-UCD)). En el Senado hubo 226 síes, 8 abstenciones, 5 noes
y 14 ausencias.9
El Proyecto de Constitución, que fue
sometido a referéndum,
fue ratificado el día 6 de diciembre de 1978 por el 87,78 % de
votantes que representaba el 58,97 % del censo electoral,11 siendo así la única constitución de la historia de España que ha sido refrendada y
aprobada por el pueblo español mediante referéndum.12 La Constitución fue
sancionada el día 27 de
diciembre por el rey y publicada en el Boletín Oficial del Estado el 29 de
diciembre en castellano, balear, catalán, gallego, valenciano y vasco.13 Desde 1986 el 6 de diciembre se celebra el Día de la Constitución.14
Una vez aprobada la Constitución, las
Cortes Constituyentes se disolvieron y se celebraron las elecciones generales de 1979 con
un resultado similar al obtenido dos años atrás. Sin embargo, la inestabilidad
del Estado y del partido gobernante (UCD) terminaron provocando la
dimisión de Adolfo Suárez en enero de 1981, que fue
sustituido por Leopoldo Calvo Sotelo. En la investidura del
nuevo Presidente del Gobierno, un grupo de guardias
civiles, a cuyo mando se encontraba el teniente
coronel Antonio Tejero, dieron un intento fallido de golpe
de Estado, conocido como 23-F. La presidencia de Calvo Sotelo finalizó tras las elecciones generales de 1982,
que dieron una amplia victoria al PSOE.
La elaboración de la Constitución: el debate parlamentario
[Como han destacado Carme Molinero y Pere Ysàs, «el proceso de redacción de la Carta Magna fue notablemente complejo». La primera intención del gobierno de Adolfo Suárez fue que el debate parlamentario partiera de un anteproyecto elaborado por el Ministerio de Justicia o por un grupo de expertos en Derecho Constitucional nombrados por el gobierno. Ambas propuestas fueron rechazadas por toda la oposición y Unión de Centro Democrático (UCD), el partido del gobierno, tuvo que aceptar que fuera una ponencia de siete miembros nombrada por la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas del Congreso de los Diputados la que elaborara el anteproyecto de Constitución. La ponencia comenzó a trabajar el 22 de agosto a puerta cerrada y en diciembre ya había finalizado sus trabajos, abriéndose entonces el periodo de presentación de enmiendas —más de tres mil—. A principios de mayo de 1978 fue cuando comenzó el debate en la Comisión de Asuntos Constitucionales y Libertades Públicas y en julio se debatió en el pleno del Congreso de los Diputados, pasando a continuación al Senado.15
Los trabajos de la ponencia se realizaron
con la mayor discreción para evitar presiones pero a finales de noviembre ya se
filtró parte del anteproyecto lo que suscitó numerosas críticas al mismo y
cuando se conoció el texto completo en enero de 1978 las críticas y las
presiones arreciaron, dirigidas sobre todo al Gobierno y a UCD «especialmente
desde la derecha y desde poderosas instituciones, como las Fuerzas Armadas y la
Iglesia católica». Como afirmó años más tarde uno de los ponentes, el
socialista Gregorio Peces-Barba, «el debate subsiguiente
aún sería duro», aunque «era evidente que habíamos avanzado mucho, que se había
creado un buen clima en la ponencia, y que el acuerdo para una Constitución de consenso
no era imposible». Lo cierto era que el texto acordado iba acompañado de
numerosos votos particulares de los ponentes, «que mostraban importantes
desacuerdos», a los que había que sumar las más de tres mil enmiendas
presentadas. Aún complicaba más la posibilidad de alcanzar un consenso que,
como resultado del empeño de las izquierdas de que se reconocieran de forma
precisa los derechos y libertades fundamentales, el anteproyecto era muy
extenso, en contra de la posición inicial de UCD que había defendido que fuera
un texto breve que fijara un marco general dejando su desarrollo a las leyes
posteriores.16
Según Molinero e Ysàs las cuestiones que
suscitaron mayor controversia «en AP y entre diputados de UCD, en sectores
académicos conservadores, en el empresariado, en la Iglesia y, de manera
velada, en el Ejército» fueron «el concepto de “nacionalidades”, los limitados
poderes atribuidos al rey, el papel del Estado en la economía y la supuesta
amenaza a la “libertad de enseñanza”».17
La «nación española» y las «nacionalidade
Cuando se conoció que en el anteproyecto
no se hacía ninguna mención a la «nación española» pero sí se hablaba de la
existencia de «nacionalidades» a las que se reconocía, junto a las «regiones»,
su derecho a la autonomía arreciaron las críticas por parte de los sectores
conservadores, a pesar de que el artículo 2.º decía que «La Constitución se
fundamenta en la unidad de España». El filósofo y senador por designación
real Julián Marías publicó un artículo en el
diario El País el 15 de enero de 1978 con el título
«Nación y “nacionalidades”» que tuvo un gran impacto. En él decía que no
afirmar que España era una nación —«la primera nación que ha
existido en el sentido moderno de la palabra»— equivalía a decir «que
España no es una nación», y ello suponía arrojar «por la borda, sin
pestañear, la denominación cinco veces centenaria de nuestro país». También
consideraba absurda la introducción del término «nacionalidades» porque no
había nacionalidades «ni en España ni en parte alguna, porque “nacionalidad“ no
es el nombre de ninguna unidad social y política» y, además, significaba
introducir «una arbitraria desigualdad entre los españoles».18
En el Congreso de los Diputados Alianza
Popular (AP) fue el grupo parlamentario que se opuso frontalmente al
término «nacionalidades» e intentó que desapareciera del texto y sólo se
reconocieran a las «regiones». Su ponente y líder, Manuel
Fraga, presentó un voto particular en el que argumentaba que «no puede
aceptarse más que una “nación”: España, ni más que una “nacionalidad”: la
española ». Otros parlamentarios de AP, como el también exministro
franquista Licinio de la Fuente, expresaron su rechazo
total al término «nacionalidades» porque constituía una peligrosa amenaza a la
«sagrada e indestructible unidad de España». El también exministro
franquista Laureano López Rodó llegó a transmitirle
al rey que «era inadmisible la introducción del la palabra “nacionalidades”
porque o no quiere decir nada o quiere decir nación, lo que no «se
recatan de decir» los que defienden la inclusión del término.19
Miquel
Roca, en 1987. Fue miembro de la ponencia que redactó el anteproyecto de la
Constitución, en representación de la minoría catalana.
Entre los defensores del término
«nacionalidades» destacaba el ponente nacionalista catalán Miquel
Roca para quien su inclusión comportaba el reconocimiento de la
personalidad nacional de Cataluña, aunque asumiendo que la soberanía residía en
el conjunto de la ciudadanía española. Para Roca ese era precisamente el gran
reto del proceso constituyente: construir «una nación española compatible con
[la] realidad plurinacional » de España. Otro defensor era el
socialista Gregorio Peces-Barba que consideraba que
«respondía a la realidad de que España era una Nación de naciones —al fin y al
cabo la nacionalidad no es sino sinónimo de nación— y de regiones
diferenciadas», lo que no implicaba cuestionar la existencia de «una única
soberanía residente en el pueblo español». Una posición similar era la sostenía
el ponente comunista Jordi Solé Tura: se abría la posibilidad de «que la
unidad de España se pudiese conciliar con la realidad multiforme de diversas
nacionalidades y regiones».20
UCD mantuvo una posición más imprecisa,
sometida como estaba a la presión de los sectores conservadores. Sin embargo,
su portavoz Rafael Arias Salgado explicó que la
inclusión del término «nacionalidades» implicaba «el reconocimiento de la
existencia de formaciones sociohistóricas a las que se confiere un derecho a la
autonomía, cuyo límite de principio infranqueable reside precisamente en la
soberanía de la unidad política que las comprende». Así pues, se debía dar «una
satisfacción racional a las reivindicaciones de aquellos colectivos, algunos de
ellos cuantitativa y cualitativamente importantes, que desean afirmar su
identidad con el recurso al vocablo nacionalidad». Añadió finalmente que un
texto constitucional escasamente votado en Cataluña nacería con un «delicado
vicio de origen aun cuando fuese mayoritariamente aprobado en el resto de de
España». El texto finalmente aprobado, que siguió sin contar con el apoyo de
Alianza Popular a pesar de la inclusión del término «nación española» —y de su
«indisoluble unidad»— y de que la palabra «nacionalidades» sólo aparecía una
vez, fue el siguiente:21
Artículo 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la
Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce
y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la
integran y la solidaridad entre todas ellas.
El Título
VIII: las comunidades autónomas
El VIII, referido a la organización territorial del Estado,
fue sin duda el Título más discutido de la Constitución y el que «exigió
equilibrios más delicados», en palabras del ponente socialista Gregorio Peces-Barba. Como han señalado Carme
Molinero y Pere Ysàs, «todos cuantos intervinieron en la elaboración
de la Constitución reconocieron que la solución de la “cuestión catalana” y de
la vasca y el modelo de organización territorial constituyeron lo más difícil y
donde más laborioso fue alcanzar acuerdos. Y cuando se alcanzaron tuvieron el
rechazo radical de AP». Esta última defendió una simple
descentralización administrativa porque una verdadera autonomía de las
«nacionalidades» y de las regiones supondría «romper la unidad de España», la
«Patria inmortal», en palabras de su líder y ponente Manuel
Fraga. El socialista vasco Txiki
Benegas le replicó que «la máxima libertad de los pueblos de España»
era «la máxima garantía de la unidad del Estado», única vía para solucionar «un
problema en España permanentemente mal resuelto, una realidad inexorable que,
surgiendo de lo más profundo de los pueblos de España, plantea permanentemente
la cuestión de la estructura del Estado».22
Manuel
Fraga, en 1983. Fue miembro de la ponencia que redactó en anteproyecto de
la Constitución, en representación de Alianza
Popular.
El acuerdo alcanzado finalmente por UCD,
PSOE, PCE y los nacionalistas catalanes y vascos, que en muchos momentos estuvo
a punto de descarrilar, no dejó satisfecho a casi nadie. El ponente
comunista Jordi Solé Tura achacó las disfunciones que él
mismo observó en el articulado del Título VIII a que «ningún otro Título de la
Constitución se elaboró en medio de tantos intereses contrapuestos, de tantas
reservas y, en definitiva, de tantos obstáculos». El ucedista y
ministro de la Gobernación Rodolfo Martín Villa, desde una óptica
opuesta, culpó a los «planteamientos maximalistas» de los nacionalistas
catalanes y vascos y al «furor nacionalista» de socialistas y comunistas, de
que no se lograra «un más satisfactorio ordenamiento constitucional de las
autonomías», que estuviera regido por «unos criterios más racionales en asunto
de tanta trascendencia».23
El acuerdo consistió en establecer «una
autonomía política pensada fundamentalmente para Cataluña, País Vasco y
Galicia, y una fórmula más próxima a la descentralización administrativa para
el resto de España [siguiendo la vía del artículo 143], si bien se dejaba
abierta la posibilidad de que aquellas comunidades en las que se expresara una
firme demanda de autogobierno pudieran acceder en el futuro a la máxima
autonomía [siguiendo la vía del artículo 151]».24
La
mención a la Iglesia católica y la «libertad de enseñanza»
En cuanto en noviembre de 1977 se filtró
una parte del anteproyecto que estaba elaborando la ponencia en el que se
proclamaba la libertad religiosa la Conferencia Episcopal Española hizo
público inmediatamente un documento muy crítico con el anteproyecto ya que
consideraba que no incorporaba los valores morales del catolicismo como la
defensa de la vida humana «desde el seno materno hasta el momento de la
muerte», la estabilidad del matrimonio y la protección de la familia. Además
advertía que la libertad de expresión «no puede invocarse para justificar las
ofensas a los valores y sentimientos morales y religiosos de los ciudadanos», y
también de la existencia en el texto constitucional de «formulaciones equívocas
y de acento negativo que pudieran dar pie a interpretaciones “laicistas”»,
con lo que «no se daría respuesta suficiente a la realidad religiosa de los
españoles, con el indudable peso del catolicismo». En cuanto a la libertad
religiosa se decía en el documento que debería ir acompañada de «un tratamiento
sobrio y constructivo de la significación de la Iglesia católica en España en
términos de independencia recíproca en relación con el Estado, de respeto de
competencias y de posibilidad de mantener acuerdos sobre materias de interés
común». El presidente de la Conferencia Episcopal, el cardenal Tarancón lo explicó así: «No
pedimos ningún privilegio, sino que se nos reconozca como a todas las iglesias;
pero debemos tener en cuenta que estamos en España, y en España los católicos
somos mayoría».25
La pretensión de la Conferencia
Episcopal de que se mencionara a la Iglesia Católica tuvo un efecto inmediato
en UCD y AP y tras sucesivos debates en la ponencia y en la Comisión de Asuntos
Constitucionales se aprobó un texto, que no contó con el apoyo de los
socialistas, aunque sí de los comunistas, que decía lo siguiente (finalmente
quedaría recogido en el artículo 16.3 de la Constitución):26
Artículo 16.2. Ninguna confesión tendrá carácter estatal. Los poderes
públicos tendrán en cuenta las creencias religiosas de la sociedad española y
mantendrán las consiguientes relaciones de cooperación con la Iglesia Católica
y las demás confesiones.
Gregorio Peces-Barba en 1982. Fue miembro
de la ponencia que redactó el anteproyecto de la Constitución, en
representación del PSOE.
Mucho más conflictiva fue la cuestión de
la «libertad de enseñanza». En el documento de la
Conferencia Episcopal del 26 de noviembre de 1977 ya se había criticado el
anteproyecto de la ponencia porque no garantizaba «en todos los centros de
enseñanza la educación de las nuevas generaciones de conformidad con las
convicciones morales y religiosas de los padres y de los alumnos». Así con los
votos favorables de UCD, AP y la Minoría Catalana se modificó el artículo
referido a la educación atendiendo las demandas de la Iglesia y de los sectores
conservadores lo que provocó que el ponente socialista Gregorio Peces Barba abandonara la
ponencia. Esto provocó que ante el riesgo de que se rompiera el consenso UCD
diera marcha atrás —no así AP— y se volviera a la redacción original con
pequeños cambios, aunque las presiones continuarían hasta la aprobación final
de la Constitución. Se reconoció la libertad de creación de centros educativos
y su derecho a recibir subvenciones del Estado y también la intervención de los
profesores, padres y alumnos en la gestión de los centros sostenidos con fondos
públicos.27 El artículo 27 quedó redactado así:
Artículo 27.
1.
Todos tienen el derecho a la educación.
Se reconoce la libertad de enseñanza.
2.
La educación tendrá por objeto el pleno
desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios
democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales.
3.
Los poderes públicos garantizan el
derecho que asiste a los padres para que sus hijos reciban la formación
religiosa y moral que esté de acuerdo con sus propias convicciones.
4.
La enseñanza básica es obligatoria y
gratuita.
5.
Los poderes públicos garantizan el
derecho de todos a la educación, mediante una programación general de la
enseñanza, con participación efectiva de todos los sectores afectados y la
creación de centros docentes.
6.
Se reconoce a las personas físicas y
jurídicas la libertad de creación de centros docentes, dentro del respeto a los
principios constitucionales.
7.
Los profesores, los padres y, en su
caso, los alumnos intervendrá en el control y gestión de todos los centros
sostenidos por la Administración con fondos públicos, en los términos que la
ley establezca.
8.
Los poderes públicos inspeccionarán y
homologarán el sistema educativo para garantizar el cumplimiento de las leyes.
9.
Los poderes públicos ayudarán a los
centros docentes que reúnan los requisitos que la ley establezca.
10.
Se reconoce la autonomía de las
Universidades, en los términos que la ley establezca.
La
intervención del Estado en la economía
Al igual que la Iglesia católica, las
organizaciones patronales también criticaron duramente el anteproyecto de la
ponencia en cuanto se filtró parte de su contenido. Manifestaron que se ponía
en cuestión el principio de la libre
empresa y que establecía un excesivo intervencionismo del
Estado en la economía e iniciaron una amplia campaña de «afirmación
empresarial» con la celebración de actos de protesta en distintas ciudades
reclamando el establecimiento de una «completa economía de mercado». Rechazaron especialmente
el artículo 118.2 del anteproyecto que establecía que los poderes públicos
podrían intervenir conforme a la ley «en la dirección, coordinación y
explotación de las empresas cuando así lo exigieran los intereses generales» y
que además subordinaba la riqueza del país al «interés general». A principios
de febrero de 1978 celebraron un multitudinario acto de protesta en el Palacio
de los Deportes de Madrid bajo el lema «Reaccionemos» en el que se llegó a
proponer apelar «a las más altas instancias de la Nación» —una alusión nada
velada al rey— y a amenazar con la insumisión ante la Administración.28
Gran parte de estas demandas fueron
atendidas por UCD y AP y los empresarios lograron que desapareciera el
controvertido artículo 118.2 —aunque se mantuvo la subordinación de la «riqueza
del país» al «interés general»— y que se reconociera «la libertad de empresa en
el marco de la economía de mercado», pero no pudieron impedir que en la
Constitución se dejara abierto el modelo económico con la posibilidad de una
amplia intervención del Estado y tampoco consiguieron, debido al rechazo
frontal del PSOE y del PCE, que se incluyeran el cierre
patronal, las restricciones a la libre sindicación, ni el derecho del
empresario «a establecer las condiciones de empleo de acuerdo con criterios de
productividad y a adoptar medidas de conflicto colectivo ». Tampoco
lograron que el derecho de huelga fuera excluido del
apartado de derechos fundamentales ni que se incluyera entre los mismos la
libertad de empresa. Una «sorprendente» enmienda de diputado de AP Licinio de la Fuente, exministro franquista de
Trabajo, incluyó que los poderes públicos «establecerán los medios que
faciliten el acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción».28 La redacción final fue
la siguiente:
Artículo 38. Se reconoce la libertad de empresa en el marco de
la economía de mercado. Los poderes públicos
garantizan y protegen su ejercicio y la defensa de la productividad, de acuerdo
con las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación. […]
Artículo 128.
1. Toda la riqueza del país en sus distintas formas y sea cual sea su
titularidad está subordinada al interés general.
2. Se reconoce la iniciativa pública en la actividad económica. Mediante ley se
podrá reservar al sector público recursos o servicios esenciales, especialmente
en caso de monopolio, y asimismo acordar la intervención de empresas cuando así
lo exigiere el interés general.
Artículo 129.[…]
2. Los poderes públicos promoverán eficazmente las diversas formas de
participación en la empresa y fomentarán, mediante una legislación adecuada,
las sociedades cooperativas. También establecerán los medios que faciliten el
acceso de los trabajadores a la propiedad de los medios de producción. […]
Artículo 131.
1. El Estado, mediante ley, podrá planificar la actividad económica general para
atender las necesidades colectivas, equilibrar y armonizar el desarrollo
regional y sectorial y estimular el crecimiento de la renta y de la riqueza y
su más justa distribución.
En cuanto se conoció el texto del
anteproyecto que limitaba enormemente las funciones de la Corona hasta
reducirlas a las puramente representativas, posición que habían defendido el
PCE y el PSOE —este último había mantenido hasta casi el final su voto
particular a favor de la forma republicana de gobierno, aunque fue un acto
meramente testimonial ante la falta de una mayoría en las Cortes que la
apoyara— se hizo patente el malestar de las Fuerzas Armadas, que también se
debía a la introducción del término «nacionalidades», a la abolición de
la pena de muerte y al reconocimiento de la objeción de conciencia.29
Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón,
en 2015. Fue miembro de la ponencia que redactó el anteproyecto de la
Constitución, en representación de UCD.
La limitación de los poderes del monarca
también fue muy criticada por los sectores conservadores. El filósofo y senador
por designación real Julián Marías publicó un artículo en el
diario El País el 26 de enero de 1978 en el que sostenía
que el rey, para ejercer su magistratura, debía «disponer de recursos legales,
el primero de los cuales el de poder expresar la aprobación o la desaprobación,
el de poder oponerse a toda violación de la Constitución, venga de donde
venga». Consideraba que el texto ofrecía, «tal vez como precio de que haya
Monarquía», «una reducción extrema del Poder que suele llamarse “moderador”» y
al mismo tiempo estaba aquejado de un «desequilibrio parlamentarista»,
es decir, un exceso de poder del Parlamento. Dos día antes había publicado otro
artículo en el mismo diario en el que, desde su condición de «viejo
republicano», rechazaba «una Monarquía inerte, puramente ornamental, sin
originalidad, imitación desteñida de formas residuales incapaces de suscitar
entusiasmo».30
En el primer borrador del anteproyecto
el rey ni siquiera proponía al Congreso de los Diputados el candidato a la
presidencia del Gobierno que debía someterse a la investidura tras consultar con los grupos
parlamentarios. Después le fue reconocida esa función —la única, al margen de
las meramente representativas—, con el voto en contra del ponente
comunista Jordi Solé Tura, partidario de reducir las
funciones de la Corona al mínimo, en lo que contó con el inesperado apoyo del
ponente de AP Manuel Fraga. Pero el resto de funciones propuestas
por el ponente de UCD Miguel Herrero Rodríguez de Miñón de
que el rey pudiera disolver las Cortes, convocar referéndums o remitir al
Tribunal Constitucional una ley antes de su sanción, fueron completamente
rechazadas. Tampoco prosperaron la enmienda presentadas por el diputado de AP y
exministro franquista Laureano López Rodó que atribuía al rey
poderes especiales en casos de emergencia o la del senador por designación
real Alfonso Osorio, vicepresidente en el primer gobierno
de Adolfo Suárez, que defendió que el rey pudiera devolver a las Cortes o
someter a referéndum las leyes que se negara a sancionar.31
Los
«derechos históricos» vascos
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El Partido Nacionalista Vasco (PNV) no
había contando con ningún ponente en la comisión que redactó el anteproyecto de
Constitución. En cuanto se conoció en enero de 1978 que en este no había
ninguna alusión a los derechos históricos y territorios
forales, el PNV presentó una enmienda en la que se establecía la devolución
a las regiones forales —Álava, Guipúzcoa, Vizcaya y Navarra— de «sus
instituciones y poderes políticos originarios», renovaba «el Pacto Foral con la
Corona, manteniendo el rey en dichos territorios los títulos y facultades que
tradicionalmente hubieran venido ostentando sus antecesores» y atribuía
al Consejo General Vasco o al organismo
foral competente «la iniciativa y la capacidad necesarias para llevar a cabo la
negociación con el Gobierno de la Corona, constitutiva de su régimen,
funcionamiento y traspaso de facultades, cuyo resultado se someterá a
referéndum popular». La enmienda fue rechazada completamente por el resto de
grupos porque suponía reconocer la existencia de «poderes originarios» y porque
se pretendía establecer unas instituciones y funciones al margen de la
Constitución —el pacto con la Corona fue especialmente contestado por la
izquierda —. En el debate en la Comisión Constitucional el resto de grupos
acordaron un texto —que se convertiría en la disposición adicional primera de
la Constitución— que inicialmente fue aceptado por el diputado nacionalista vasco Xabier
Arzallus pero que finalmente sería rechazado por la dirección del PNV
que consideró insuficiente la propuesta. Se negoció hasta el último momento,
incluso durante el debate en el Senado, pero no hubo acuerdo por lo que
finalmente los siete diputados del PNV se abstuvieron cuando se votó el texto
definitivo de la Constitución.32
Disposición adicional primera.
La Constitución ampara y respeta los derechos históricos de los territorios
forales.
La actualización general de dicho régimen foral se llevará a cabo, en su caso,
en el marco de la Constitución y de los Estatutos de Autonomía.
Otras
cuestiones polémicas: el Senado, la pena de muerte, el aborto y el divorcio
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Jordi Solé Tura en 1991. Fue miembro de la
ponencia que redactó el anteproyecto de la Constitución, en representación
del PCE.
En el primer borrador del anteproyecto
de Constitución el Senado era definido como una cámara de
representación territorial cuyos miembros eran elegidos por las asambleas
legislativas de los «Territorios Autónomos» (término inicial utilizado para
designar a las Comunidades Autónomas). El defensor principal
de esta concepción del Senado fue el ponente comunista Jordi Solé Tura que argumentó que «si
realmente vamos a construir un sistema político basado en las autonomías, en la
generalización de las autonomías, solo tenía sentido una cámara representativa
de las Comunidades Autónomas». Ese Senado permitiría que «los órganos
legislativos de los territorios autónomos» encontraran «al mismo tiempo un
vínculo a la hora de tomar las grandes decisiones colectivas que afectan a la
totalidad de España». Sin embargo, esta idea inicial del Senado como cámara
territorial fue modificada completamente durante los debates posteriores, al
establecerse que habría cuatro senadores por provincia elegidos directamente
por los ciudadanos, junto con los senadores nombrados por los parlamentos
autónomos. Años más tarde el ponente socialista Gregorio Peces-Barba, que apoyó la propuesta
de Solé Tura, pero no su partido (el PSOE), consideró la composición del Senado
finalmente aprobada como «el principal fallo de la Constitución».33
A la abolición de la pena de muerte,
defendida por la izquierda y por los nacionalistas catalanes y vascos, se
opusieron UCD y AP aunque con argumentos completamente diferentes. UCD, que se
declaró abiertamente abolicionista —no así AP —, propuso que no se incluyera en
la Constitución sino que se remitiera a una ley posterior y que su supresión se
llevara a cabo de forma paulatina y gradual. Posteriormente UCD aceptó que la
abolición fuera recogida en la Constitución pero excluyendo a los militares y
finalmente se llegó a un acuerdo por el que se restringía la aplicación de la
pena de muerte en el ámbito militar «a lo que puedan disponer las leyes penales
militares para tiempos de guerra». En 1995 una ley
orgánica abolió la pena de muerte también en este último supuesto, por
lo que la pena de muerte dejó de existir en el
ordenamiento jurídico español.34
Mayor controversia suscitó la cuestión
de la despenalización del aborto. La propuso el ponente
comunista Jordi Solé Tura con el siguiente texto: «Con el fin de conseguir una
maternidad y una paternidad responsables, los poderes públicos tomarán a su
cargo, a través de la Seguridad Social, la realización de programas de planificación familiar. Entre los métodos de
dicha planificación podrá incluirse la interrupción del
embarazo, en las condiciones fijadas por la ley». La propuesta no prosperó
pero en el debate del artículo 15 sobre el derecho
a la vida se volvió a suscitar el tema. La izquierda propuso la
fórmula «la persona tiene derecho a la vida» pero finalmente se cambió por
«todos tienen derecho a la vida », ya que UCD y AP, antiabortistas,
consideraban que el «todos» también incluía al feto. La cuestión quedaría a la
interpretación del Tribunal Constitucional.35
Artículo 15.
Todos tienen derecho a la vida y a la integridad física y moral, sin que, en
ningún caso, puedan ser sometidos a tortura ni a penas o tratos inhumanos o degradantes.
Queda abolida la pena de muerte, salvo lo que puedan disponer las leyes penales
militares para tiempos de guerra.
En cuanto al derecho al divorcio AP fue el grupo que se opuso más
vehementemente a que figurara en la Constitución, aunque no lo logró. En el
anteproyecto de la ponencia se establecía que el derecho
civil regularía las formas de matrimonio, los derechos y deberes de
los cónyuges, «las causas de separación y disolución, y sus efectos».
Comunistas y socialistas presentaron un voto particular para que se incluyera
que el matrimonio podría disolverse «por mutuo disenso o a petición de
cualquiera de los cónyuges, si concurre justa causa en la forma que se
establezca por ley de divorcio». Pero el texto
final mantuvo la redacción inicial del anteproyecto, tras reconocer, eso sí, la
«plena igualdad jurídica» del hombre y la mujer en el matrimonio.36 Así quedó redactado el artículo 32:
Artículo 32.
1. El hombre y la mujer tienen derecho a contraer matrimonio con plena igualdad
jurídica.
2. La ley regulará las formas de matrimonio, la edad y capacidad para
contraerlo, los derechos y deberes de los cónyuges, las causas de separación y
disolución y sus efectos.
Estructura
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La Constitución Española de 1978 se
compone de un preámbulo, 169 artículos repartidos en un
título preliminar y diez títulos numerados, cuatro disposiciones adicionales,
nueve transitorias, una derogatoria y una final. Siguiendo la tradición
francesa, su contenido puede estructurarse en una parte dogmática, con los
principios constitucionales y los derechos fundamentales, y una parte orgánica,
con la división de poderes y la organización política y territorial.
Preámbulo
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